Maintenant en ligne! Compte rendu de la réunion publique du Groupe de discussion sur la comptabilité dans le secteur public – Le 16 novembre 2023

POINTS PRÉSENTÉS ET TRAITÉS LORS DE LA RÉUNION DE NOVEMBRE

Considérations relatives à l’établissement d’un inventaire des ressources naturelles

Le Groupe s’est fait demander de discuter des faits nouveaux concernant l’établissement d’un inventaire des ressources naturelles, plus particulièrement des méthodes et des processus se rapportant à cette première étape cruciale qui permet aux entités du secteur public d’élaborer leurs plans de gestion des actifs naturels et de déterminer comment établir la valeur de leurs ressources naturelles et les gérer.

En partant de la question qui lui a été soumise, le Groupe discute de diverses considérations relatives à l’établissement d’un inventaire des ressources naturelles, dont les suivantes :

• il est important, en premier lieu, d’identifier les ressources naturelles qui pourraient exister avant de déterminer si la définition d’un actif s’applique;
• il se peut qu’un inventaire des ressources naturelles soit difficile à réaliser. Plusieurs membres du Groupe soulignent que la recherche de la perfection peut nuire aux progrès, et que les entités du secteur public devraient mettre l’accent sur les ressources naturelles importantes et d’ampleur significative comme point de départ;
• avant de recourir à des experts, il est important de réfléchir aux ressources naturelles qu’il convient d’inclure dans l’inventaire et d’y aller progressivement. Les avantages attendus d’un inventaire détaillé des ressources naturelles pourraient ne pas justifier les coûts nécessaires pour retenir les services d’experts qui contribueraient à l’établir. À ce sujet, certains membres du Groupe font valoir que beaucoup de petites entités du secteur public ne disposent peut-être pas à l’interne du savoir-faire requis pour établir un inventaire de leurs ressources naturelles;
• il faut déterminer le contrôle des ressources naturelles et les responsabilités y afférentes. Par exemple, un membre du Groupe rappelle que les Premières Nations ont depuis longtemps des revendications territoriales non résolues envers différents ordres de gouvernement. Lorsque vient le temps d’établir qui contrôle des ressources naturelles, il est important de prendre en considération la difficulté de déterminer le contrôle et les responsabilités à l’égard des ressources qui se trouvent sur des terres en litige;
• les services qui dépendent des ressources naturelles doivent être pris en compte dans les plans de gestion des actifs des entités du secteur public. Le mode de gestion de ces ressources est une question d’intérêt public et de reddition de comptes. Plusieurs membres du Groupe soulignent que la valeur des ressources naturelles ne se résume pas seulement à leur valeur commerciale : elles procurent aussi des avantages écologiques et autres qui contribuent à l’atteinte des objectifs de prestation de services et de gestion avisée des ressources publiques d’une entité du secteur public;
• plusieurs membres du Groupe mentionnent que l’établissement d’un inventaire des ressources naturelles est un processus itératif, notamment lorsqu’il s’agit de définir l’utilisation prévue des ressources. Il convient d’attribuer aux ressources naturelles une valeur qui tient compte des avantages qui en découlent pour comprendre les avantages écologiques importants qu’elles procurent.

Les membres du Groupe sont appelés à donner leur point de vue sur les approches suivantes relatives à l’établissement d’inventaires :

• la norme CSA W218:F23, Spécifications pour les inventaires d’actifs naturels, publiée par le Groupe CSA;
• le document GRI 3 : Thèmes pertinents de la Global Reporting Initiative (GRI), qui guide les organisations étape par étape dans la détermination des thèmes pertinents.

Les membres du Groupe font part des opinions suivantes sur les approches en matière d’établissement d’inventaires :

• même si elle ne fait pas autorité en ce qui concerne l’information financière, la norme CSA W218:F23 peut donner des pistes aux entités du secteur public pour commencer l’inventaire de leurs actifs naturels;
• pour prévoir le mode d’application possible des différentes approches d’établissement d’inventaires par les entités du secteur public, les coûts associés à chaque approche constituent un facteur important. Un membre du Groupe indique que le document GRI 3 pourrait être un bon point de départ pour recueillir des informations sur les ressources naturelles pouvant avoir une incidence significative;
• les entités du secteur public doivent envisager d’investir dans la conservation et la préservation de leurs écosystèmes. Il est important de se pencher sur la collecte d’informations à propos des ressources naturelles (état, utilisation prévue, coûts de conservation, etc.). De l’avis de plusieurs membres du Groupe, l’attribution d’une valeur aux ressources naturelles ne devrait pas être le but premier de l’établissement d’un inventaire des ressources naturelles;
• les difficultés liées aux ressources, aux connaissances, aux méthodes, aux hypothèses, aux systèmes et à la documentation seront des aspects importants à considérer pour déterminer l’étendue d’un inventaire des ressources naturelles. Certains membres du Groupe mentionnent que le document GRI 3, parce qu’il porte sur les thèmes pertinents, peut aider les entités du secteur public à établir l’ordre de priorité des ressources naturelles;
• des membres du Groupe soulignent que l’on gère plus facilement ce que l’on mesure. Les entités du secteur public qui se penchent sur la gestion de leurs ressources naturelles devraient en premier lieu recueillir les informations facilement accessibles.

La question soumise au Groupe comportait des exemples d’informations présentées sur les ressources naturelles par des municipalités¹. Les membres du Groupe sont appelés à discuter de l’approche de l’Initiative des actifs naturels municipaux (IANM) et de l’aide qu’elle apporte à beaucoup de municipalités en ce qui concerne la gestion des ressources naturelles². Le Groupe échange sur le bien-fondé de la communication de ces informations, et se demande s’il serait plus approprié d’inclure certaines informations dans les états financiers ou d’autres rapports. Il conclut que les informations données dans les exemples sont utiles, mais qu’il importe de prendre en considération les coûts, les avantages et l’utilisation prévue de ces informations.

¹ La municipalité de Rossland (C.-B.) établit un inventaire de ses actifs naturels, qui résume les types d’actifs naturels se trouvant sur son territoire. Pour ce faire, elle utilise les données sur la couverture des terres publiées par Agriculture et Agroalimentaire Canada ainsi que des données locales.

² En 2018, l’IANM a lancé six projets (volet 2) visant à peaufiner la méthodologie de gestion des actifs naturels municipaux et à élargir la base de données probantes, en mettant l’accent sur le rôle d’actifs naturels sains dans le renforcement de la résilience face aux changements climatiques et au développement urbain.

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Explorer la modulabilité des normes

On a demandé au Groupe de discuter des avantages et des inconvénients des rapports personnalisés pour les entités du secteur public, en utilisant comme base de discussion les questions soulevées dans le récent Document de consultation 1 du Conseil des normes comptables (CNC), Rendre les normes modulables au Canada³.

Le Groupe discute des problèmes et des conséquences des rapports personnalisés, y compris dans le contexte propre au CCSP. Les membres font les remarques suivantes :

• quelques membres du Groupe mentionnent des questions soulevées par le Conseil des normes comptables internationales du secteur public (IPSASB)⁴, et suggèrent que des outils de navigation et d’aide à l’application soient offerts aux entités du secteur public relativement aux normes;
• dans certains cas, les entreprises publiques ne disposent pas des ressources nécessaires pour appliquer des normes comptables complexes, ou leur situation ne le justifie pas. Le Groupe se demande si des travaux ciblés permettraient d’alléger certaines obligations d’information applicables aux entreprises publiques sans mener à des rapports personnalisés et sans rendre modulables les normes générales;
• des membres du Groupe suggèrent que les petites entreprises publiques autochtones pourraient être mieux servies par l’application des NCECF que par celle des normes IFRS^® de comptabilité. Si le CCSP permettait l’utilisation des NCECF, les petites entités bénéficieraient de coûts d’application moins élevés et n’auraient pas à prendre en considération les questions comptables qui ne concernent que les grandes entités. Les membres du Groupe font remarquer que des indications ne faisant pas autorité semblables au document Comment évaluer l’autosuffisance financière d’une entreprise publique pourraient être utiles;
• le CCSP pourrait envisager d’examiner les aspects de ses normes qui causent des difficultés d’application. Des indications supplémentaires pourraient s’avérer plus utiles qu’une approche fondée sur des rapports personnalisés. Le plan stratégique 2022-2027 du CCSP mentionne d’ailleurs que « [les] personnalisations éventuelles ne seront envisagées que dans des cas précis où il existe des obligations de reddition de comptes substantielles et distinctes pour différentes entités du secteur public » (p. 10);
• le chapitre 7 du Cadre conceptuel de l’information financière dans le secteur public donne des indications sur le caractère significatif pour aider l’entité à déterminer les informations à présenter dans ses états financiers⁵. On y indique que le caractère significatif s’apprécie tant d’un point de vue qualitatif que d’un point de vue quantitatif, et qu’il est propre à chaque entité. Selon certains membres du Groupe, il faudrait prendre en considération le caractère significatif pour déterminer la mesure dans laquelle une entité doit appliquer les normes ainsi que les informations qu’elle doit fournir. Les petites entités ne concluent généralement pas d’opérations complexes comme celles qui sont abordées dans les normes IFRS de comptabilité, ou l’ampleur et la complexité de leurs opérations sont vraisemblablement moindres que dans le cas des grandes entités.

On a aussi demandé au Groupe de discuter de la comptabilisation, de la mesure, de la présentation et des obligations d’information au regard des options possibles de personnalisation. Les membres font les remarques suivantes :

• l’équilibre entre la souplesse permise par les normes et les besoins d’information financière des utilisateurs doit être pris en considération dans l’examen des personnalisations possibles. Il ne faut pas nuire à la compréhensibilité, à la comparabilité et à la reddition de comptes;
• le chapitre 10 du Cadre conceptuel vise à favoriser la préparation d’états financiers compréhensibles qui répondent à l’objectif redditionnel. Il est important de prendre en considération les incidences potentielles du Cadre conceptuel. Le Groupe s’appuie sur les exemples d’états financiers qui se trouvent dans les annexes du nouveau modèle d’information énoncé dans le chapitre SP 1202, « Présentation des états financiers ». Ces exemples portent sur cinq types d’entités du secteur public. La présentation des états financiers est semblable dans tous les cas. Le modèle d’information du chapitre SP 1202 est une référence pour le CCSP si jamais il décide un jour de prévoir un traitement différentiel pour un certain type d’entité et que la reddition de comptes est importante pour ce type d’entité;
• plusieurs normes récemment publiées pourraient demander beaucoup de travail de préparation en vue de leur entrée en vigueur. Certains membres du Groupe sont d’avis que le CCSP devrait avant tout s’employer à tenir à jour les Normes comptables pour le secteur public et à faciliter la mise en œuvre de ses normes nouvelles et à venir plutôt que d’explorer des traitements différentiels;
• le CCSP devrait explorer des options permettant à certaines entités de fournir moins d’informations ou des rapports simplifiés. La plupart des membres du Groupe recommandent au CCSP d’éviter d’offrir trop d’options, car cela pourrait créer de la confusion plutôt que de promouvoir la stabilité.

En résumé, le Groupe considère qu’il pourrait y avoir des avantages à rendre les normes modulables pour certaines petites entités. Cela dit, la plupart des membres du Groupe estiment que, parce que la complexité, la taille et les types d’entités du secteur public diffèrent beaucoup, il pourrait être lourd et même inapproprié de rendre les normes modulables. Ils encouragent plutôt le CCSP à envisager l’ajout d’indications, telles que des modalités d’application pratiques, ou à explorer des options de modulabilité réservées à certains types d’entités du secteur public, comme les entreprises publiques autochtones. Ces entités peuvent en effet subir des conséquences inattendues en appliquant les normes existantes. En raison de la quantité actuelle de nouvelles normes et des projets en cours du CCSP, les membres du Groupe sont d’avis que le CCSP devrait privilégier la stabilité plutôt que de s’attaquer aux problèmes qui pourraient découler de la modulation de ses normes.

³ Le document de consultation du CNC avait pour but d’examiner la possibilité de rendre les normes modulables pour mieux répondre aux différents besoins d’information des parties intéressées et concernées du secteur privé, plus particulièrement les entités qui appliquent les Normes comptables pour les entreprises à capital fermé (NCECF) de la Partie II du Manuel de CPA Canada – Comptabilité.

⁴ En mars 2022, l’IPSASB a ajouté un projet sur les traitements différentiels à son programme de travail. En se fondant sur les constats qui ont découlé de la phase de recherche et de délimitation du projet, il a décidé de ne pas entreprendre de travaux de normalisation à cet égard.

⁵ Le contenu du Manuel du secteur public est uniquement disponible sur abonnement. Il n’est toutefois pas nécessaire de s’y référer pour comprendre le présent document, car celui-ci contient toutes les informations nécessaires.

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Traitement comptable des événements météorologiques extrêmes : incidences sur les immobilisations corporelles

On a demandé au Groupe de formuler des commentaires sur la mesure et la comptabilisation de l’incidence financière des événements météorologiques extrêmes sur les immobilisations corporelles d’une entité du secteur public. La question soumise présentait les scénarios suivants pour que le Groupe puisse déterminer s’il y aurait lieu de mettre à jour le chapitre SP 3150, « Immobilisations corporelles », pour y inclure des indications portant spécifiquement sur le traitement comptable de l’incidence des événements météorologiques extrêmes :

• inondation extrême;
• feux de forêt;
• pluie verglaçante ou froid extrême;
• chaleur extrême.

Le Groupe est appelé à discuter des difficultés liées à l’application des indications existantes du chapitre SP 3150 à ces événements, et à répondre aux questions suivantes⁶ :

1. Y a-t-il des incidences liées aux changements climatiques qui nécessiteraient une modification de la méthode d’amortissement ou de la durée de vie utile de l’une ou l’autre des immobilisations corporelles de l’entité du secteur public⁷?
2. Y a-t-il des incidences liées aux changements climatiques qui nécessiteraient la dépréciation ou la sortie du bilan de l’une ou l’autre des immobilisations corporelles de l’entité du secteur public⁸?

Le Groupe convient que le sujet est d’actualité au regard de l’ampleur et de la fréquence prévue de ces événements dans l’avenir. Les membres font les remarques suivantes :

• il est important d’évaluer la diminution du potentiel de service de l’immobilisation à la suite de dommages importants et lorsque des dommages futurs sont prévus;
• certaines immobilisations n’ont pas de valeur de marché, mais conservent tout de même un potentiel de service important. Ce peut être le cas par exemple d’un terrain que l’entité achète dans le but d’en faire une zone inondable. Le terrain devrait être comptabilisé à titre d’immobilisation corporelle dont la valeur découle uniquement du fait qu’elle constitue une composante d’infrastructures de protection contre les inondations;
• les informations fournies doivent tenir compte de l’utilisation future de l’immobilisation. Un membre du Groupe souligne que l’acquisition d’un terrain en vue d’en faire une zone inondable pourrait être considérée comme une amélioration plutôt que comme une dépréciation puisqu’elle implique la meilleure utilisation possible du terrain à la suite d’un changement de circonstances;
• la communication des incidences et des risques est au cœur de l’intérêt public. Les entités du secteur public devraient communiquer à la fois les événements actuels et éventuels ainsi que leurs incidences sur leurs immobilisations corporelles. La plupart des membres du Groupe affirment qu’il est important de pouvoir établir la valeur de l’immobilisation en fonction de son utilisation prévue;
• il importe de surveiller et d’apprécier l’état des immobilisations. Une hausse de la fréquence des événements météorologiques extrêmes peut nuire à la durée de vie utile d’immobilisations qui sont exposées aux effets des changements climatiques. Les informations à fournir devraient refléter adéquatement les changements de circonstances découlant d’événements météorologiques actuels et prévus;
• il peut être difficile d’établir qu’une diminution du potentiel de service est permanente et non temporaire en ce qui concerne des immobilisations exposées aux effets des changements climatiques et d’événements météorologiques extrêmes. Bien que la probabilité d’événements futurs puisse être élevée, le Groupe échange sur les difficultés liées à l’incertitude relative à la mesure et au jugement professionnel requis lors du recours à des estimations.

Le Groupe invite le CCSP à envisager de donner des indications supplémentaires au regard des questions soulevées lors de ses discussions. Il convient que les indications qui se trouvent déjà dans le chapitre SP 3150 ont été utiles. Toutefois, la ventilation des incidences relatives aux différentes catégories d’immobilisations exposées aux événements météorologiques extrêmes pourrait être appropriée compte tenu des changements climatiques qui continuent d’influer sur la manière dont les entités du secteur public s’adaptent aux risques et aux conséquences découlant de ces événements, les comptabilisent et les communiquent⁹.

Le Groupe formule les recommandations suivantes :

• il y aurait lieu de donner des indications supplémentaires sur la manière de déterminer si la diminution du potentiel de service d’une immobilisation est permanente ou temporaire. Certains membres du Groupe mentionnent que, vu la multiplication des événements météorologiques extrêmes, il serait utile d’avoir la possibilité de rendre compte des cas où des immobilisations ont subi une diminution partielle de leur potentiel de service. Par exemple, un feu de forêt détruit des arbres, mais les forêts se régénèrent au fil du temps;
• les entités du secteur public doivent déterminer si elles prévoient de réparer, de remplacer ou d’améliorer une immobilisation à la suite de ces événements. Le mode et le calendrier d’attribution des coûts dépendent de l’utilisation prévue de l’immobilisation par l’entité du secteur public, et il serait utile de donner des indications ou des exemples à ce sujet;
• il serait bon de publier des indications ou un énoncé de pratiques recommandées pour clarifier des questions comme les ajustements de la durée de vie utile d’une immobilisation, le caractère approprié des taux d’amortissement et les jugements professionnels liés à l’incertitude relative à la mesure et au recours aux estimations.

⁶ Ce point soulève des questions qui rejoignent celles posées sur les immobilisations corporelles du secteur public dans le document de la division Recherche, orientation et soutien de CPA Canada intitulé Enjeux relatifs aux changements climatiques : Questions à prendre en considération en vertu des principes comptables généralement reconnus (PCGR) du secteur public et des énoncés de pratiques recommandées (PR) actuels (voir le compte rendu de la réunion du Groupe tenue le 12 mai 2022).

⁷ Paragraphe SP 3150.29 : « La méthode d’amortissement ainsi que l’estimation de la durée de vie utile de la fraction non amortie d’une immobilisation corporelle doivent être révisées périodiquement et modifiées lorsque l’opportunité d’un changement peut être clairement établie. » Les alinéas SP 3150.30 a) à g) traitent de la modification des méthodes ou taux d’amortissement.

⁸ Les paragraphes SP 3150.31 et SP 3150.34 traitent de la réduction du coût d’une immobilisation corporelle et des aspects à considérer pour établir qu’il y a lieu de s’attendre à ce que la diminution des avantages économiques futurs soit permanente.

⁹ Paragraphe SP 3150.12 : « De nombreuses immobilisations corporelles, notamment les réseaux complexes tels que les systèmes d’épuration des eaux et de traitement des eaux usées, sont constituées d’un certain nombre de composantes. Pour déterminer s’il comptabilise chaque composante à titre d’actif distinct, le gouvernement se fonde sur l’utilité qu’il retirerait des informations obtenues et sur le coût à engager pour réunir et tenir à jour les informations par rapport aux avantages qui en découlent. »

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Ressources naturelles – Exposé-sondage de l’IPSASB à venir

L’IPSASB a publié le document de consultation Ressources naturelles dans le but d’élaborer des indications sur la comptabilisation, la mesure et la présentation des ressources naturelles, ainsi que sur les informations à fournir à leur sujet¹⁰.

Outre ce document de consultation, l’objet de la question soumise au Groupe est le projet sur les ressources naturelles de l’IPSASB et l’exposé-sondage sur les ressources naturelles qui est en cours d’élaboration. On a demandé aux membres du Groupe d’en parler. La discussion est considérée comme une table ronde canadienne sur le projet d’exposé-sondage de l’IPSASB. Au sujet du projet d’exposé-sondage, le Groupe formule les observations suivantes :

• il faut agir rapidement puisque les changements climatiques continuent d’avoir des conséquences pour les entités du secteur public. Le Groupe indique que bien qu’il appuie les travaux de l’IPSASB, les indications concernant l’information sur les ressources naturelles doivent être publiées dès que possible;
• la définition révisée des « ressources naturelles » proposée par l’IPSASB est une amélioration puisqu’elle englobe également des types de ressources naturelles qui sont détenues à des fins de conservation. Le Groupe appuie la définition révisée, qui permet la comptabilisation de ressources naturelles qui sont nées sans aide artificielle¹¹. Grâce à cette définition, il serait possible de comptabiliser un plus large éventail de ressources naturelles et d’activités liées à leur préservation et à leur maintien;
• compte tenu des difficultés liées à la nécessité de déterminer si des ressources naturelles devraient être présentées dans les états financiers, le Groupe se demande s’il ne faudrait pas plutôt présenter cette information dans les rapports financiers à usage général. Selon lui, l’objectif premier devrait être de communiquer les informations nécessaires pour améliorer la prise de décisions;
• pour déterminer comment présenter des ressources naturelles, l’objectif absolu ne devrait pas être de leur attribuer une valeur monétaire. Le Groupe tient compte, dans sa réflexion, de la façon de gérer et de présenter les ressources naturelles de sorte que des décisions éclairées puissent être prises quant à l’état des ressources, aux risques, aux investissements et aux autres aspects à considérer en matière de gestion des ressources naturelles;
• la communication exhaustive de l’utilisation prévue des ressources naturelles devrait être envisagée. Le Groupe appuie la notion voulant qu’une valeur opérationnelle actuelle des ressources naturelles puisse être plus appropriée que d’autres bases de mesure, telles que la valeur de marché;
• d’autres aspects que la présentation des incidences financières des ressources naturelles doivent être pris en considération. Le Groupe souligne que les valeurs attribuées aux espaces verts et aux écosystèmes doivent être prises en compte pour que ces ressources naturelles soient maintenues et gérées adéquatement et que l’on fournisse des informations appropriées à leur sujet.

Le Groupe discute des difficultés liées à la stratégie internationale du CCSP dans l’attente de l’avancement du projet de l’IPSASB sur les ressources naturelles. Il encourage le CCSP à envisager de prendre d’autres mesures afin de donner aux entités du secteur public des indications et des outils à ce sujet puisque les questions liées à la présentation des ressources naturelles sont grandement d’actualité. Les infrastructures vertes ont été mentionnées comme un champ d’intérêt à l’échelle canadienne. Il est essentiel de considérer ces infrastructures à la fois comme des ressources naturelles et comme un moyen d’atténuer les conséquences des changements climatiques. La comptabilisation d’infrastructures vertes telles que les forêts urbaines favoriserait leur financement, plutôt que le financement d’infrastructures grises comme les autoroutes.

Le Groupe conclut que cette discussion contribuera à la rédaction de la réponse du CCSP à l’exposé-sondage de l’IPSASB lorsque la version définitive de celui-ci sera publiée pour commentaires (probablement au deuxième trimestre de 2024).

¹⁰ Le CCSP a mené une consultation auprès des Canadiennes et des Canadiens au cours de l’été 2022 afin de s’assurer que les questions et les points de vue propres au Canada étaient communiqués à l’IPSASB, et il a répondu au document de consultation.

¹¹ Le terme « d’origine naturelle » n’est pas expressément défini par le TNFD ni dans le Cadre central du SCEE de l’ONU, mais son usage est conforme à son sens courant, c’est-à-dire qui est né sans aide artificielle, qui existe par nature sans aide artificielle, ou qui survient ou existe dans la nature et ne découle pas d’une intervention humaine.

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